[11]林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革(增订版)》，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2014年版，第28页以下。

(24)从法理上说，某些具有公共属性的法人在代表国家行使公权力时，其本身即为国家的一部分，是不可能受到国家侵犯的，即便与另外一个代表国家的公权力主体(如上级政府或其他部门)发生争议，也属于国家内部关系，而非国家与人民之关系。公共法人是基于行政管理、社会事业或发展某领域经济等公益目的而设，其行为应服从于设立目的。

在我国实行的人民主权模式下，人民是主权的最终拥有者，国家权力来源于人民、为人民服务、受人民监督，其关键连接即在于宪法：人民通过宪法授予并界定国家权力，一切立法都应当根据宪法。就资源国家所有权这种抽象全民之于公共财产的支配权而言，由于全民的抽象性，其对自然资源的支配意志只能通过作为全民意志载体的法律来形成和体现，通过国家机关的依法管理来贯彻落实，具有明显的公权性和间接性，从而与所有人直接通过民事法律行为来表达自我意志、以不具有强制力的私权手段支配标的物的民法所有权产生重大差别，并衍生出几乎完全不同的制度和效果。综合整个条款内容来看，国家对资源利用的积极干预主要涉及以下四部分：(1)谁可以利用，即资源物的分配及具体归属，包括主体资格、客体范围、获取方式、获取程序等。但这种观点实际上是把资源国家所有权与其所衍生出的相关具体权利混为一谈的结果。夏泽祥：《作为公法与根本法的宪法》，《法学》2012年第2期，第121页以下。

(13)王涌：《自然资源国家所有权三层结构说》，《法学研究》2013年第4期，第50页。再次，从时间向度来说，只有公权才符合这一带有永恒色彩的绝对化表述。从所有权的典型表现就是处分权，享有完全的法律资格处分标的物者，就是所有权人的物权法基本原理来看，(49)公共法人而非抽象国家才是这些财产的所有权人，这些财产属于公共法人所有而非国家所有。

(31)根据社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则的宪法规定，以及从马克思主义把生产资料为资本家垄断占有视为剥削根源的一贯思想来看，社会主义基本经济制度的根本要求和存续基础是由国家掌握生产资料的终极控制权，以防止其为个人垄断而损害公益，此也即学者所谓国家垄断。通说认为，宪法权利是以防御国家侵害为旨归的权利。如确有必要收费，也应是基于环保、管理等公益目的并主要用于支付治理或管理成本。宪法之作为‘自由的基础法，乃是其最高法规范性的实质性的根据，而这‘实质意义上的最高法规范性，构成了形式意义上的最高法规范性的基础，乃是真正支撑宪法之最高法规范性的所在。

(2)权利人对资源物的支配利用受法律保护，但专属性、排他效力和可处分性不尽相同：有些具有专属性，可以排他和转让，物权色彩浓厚，如采矿权、林地使用权、海域使用权。资源物侵害他人(如河流泛滥或野生动物致害)也只会引起管理责任及补偿性救济。

在领先发展中国家数百年的工业化进程中，发达国家的多数常规资源早已被充分利用，并演化出复杂而实用的规则体系，较好地解决了资源利用中的国家干预与人民受益问题，故从国内实践角度看也无资源国有化的迫切需求。这里所谓国家所有权，只是为使用方便而对该规定的一种简称而已。宪法第9条的价值，也绝非仅仅对主权固有内容的宣示或重申，而是有着更加重要和实际的功能，即为资源主权的积极行使创设权力载体和概念装置，为资源制度体系的构建奠定宪法基础。《世界自然宪章》、《联合国人类环境宣言》等重要国际文件也都重申了对自然资源永久主权的确认，明确国家有按照自己的政策开发自己资源的主权。

从国家权力兼具义务性的角度来看，这也构成一种必要时须积极立法的国家义务。应该说，这是理论界比较有代表性的一种观点，也是诸多学者尽管并不否认资源国家所有权区别于传统物权的诸多差异，但仍然坚持或者不愿放弃私权性判断的根本原因。无论从自然资源全民所有的法律属性，还是从其天赐来源、作为基本生存条件和基本生活资料的自然属性来看，都不应认为资源国家所有权确立了一种无所不包的资源利用前置许可，以至于人们拾柴生火、打水做饭、摘野果充饥、采草药治病甚至晒太阳，都要有法律的明确授权，而应反向推导，即立法的缺失意味着全民在这类资源的利用上无特殊意志，意味着国家对人民自由取用这类天赐财富的默许。然而，这种认识遮蔽了宪法通过规范国家权力来保障基本人权的核心价值和独特功能，⑧从根本上消解了宪法作为一种宪法的存在，并隐含着对其独立适用之可能性的否定，不应再继续坚持。

See George Cameron Coggins,Federal Public Land and Resources Law，Foundation Press,2007,p.416.在美国莫诺湖案中，加州最高法院认为，州有义务随时修改或撤回先前以及授予的非既得水权，而无须给予补偿。(52)前引(24)，程雪阳文，第175页。

只有清楚区分宪法层面的国家所有权与民法层面的国家所有权，或者说资源国家所有权与资源物国家所有权，学界近来呼声渐高的国有私物与国有公物的划分才能得到合理解释和构建。这清楚表明，国家在资源活动中并非直接利用者而是保障提供者，即为具体的资源利用活动创造条件、提供帮助，以确保其合理进行。

从这个意义上说，宪法第9条确实是一种赋权条款，只是其赋权的主体是国家，内容是权力而已。对于资源行政行为，司法机关可在行政诉讼过程中对其合法性进行审查，看法律依据是否充分、适用是否准确、内容是否违背保障合理利用宗旨等。但如前所述，这种终极控制意义上的所有权与民法所有权存在本质差异。综合来看，资源国家所有权虽然来源于资源主权，但并不直接等同于主权本身。一方面，对主权的效力和内涵须区分语境与层次，辩证地理解。(20)典型者如公法上的全民所有、国家所有，国际法上的公海、世界文化遗产、人类共同财产以及租借、托管等。

这也说明，对于良好资源秩序的形成来说，有关资源国家所有的抽象规定只是万里长征的第一步，具体制度的构建才更具实质意义，并注定是一个漫长、曲折的复杂过程。(3)时间限制，如狩猎季、禁渔期、汛期、旱季、雨季。

前半句是最根本的一般性条款，它明确了资源国家所有权的基本内容以及国家在资源活动中的功能和角色——保障合理利用。[日]芦部信喜：《宪法》，林来梵等译，北京大学出版社2006年版，第10页。

但考虑到效率、公平、环保以及管理成本等因素，尤其是现代社会各类资源普遍稀缺的实际状况，通过有偿使用发挥刺激利用效率、公平分配收益、减少不当利用、平衡管理成本等功能，未尝不可，但一不能绝对化，二不以营利为目的，三要区别对待、因地制宜。所以，尽管资源国家所有权在对财产具有支配力这一点上与民法所有权确有其相似性，但这种公权性支配与民法所有权的私权性支配存在本质差异，不可混为一谈。

对此，须注意以下两点： 第一，资源管理并不是管理者作为民事主体代表国家行使民事所有权的私权行为，而是作为行政主体依法行使公权力的行政行为，必须符合行政行为的实施要件，遵守行政程序，受行政许可法等约束，发生争议时通过行政复议、行政诉讼等途径解决。对于这类资源物，国家须积极行使管理职能，保障公众在合理范围内进行非排他使用，而不得自我利用，更不得无权处分。(26)国家权力在本质上就是一种对个人自由和权利的必要的、正当的侵犯。(12)八二宪法的通过本身并没有当然剥夺普通公民的资源利用权。

后半句在客体上把珍贵的动物和植物与一般自然资源区别开来，表明对这种特殊资源要着重保护而非通常意义上的利用，体现了先进的环保理念，也成为当前我国整个生物资源利用秩序的基石：珍贵生物只能保护。(35)1974年联合国《关于建立新的国际经济秩序的宣言》指出，每个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久主权。

第四，权利行使受到更多限制。同时，该句中的合理利用也意味着社会主体对资源的利用不是绝对的、无度的、任意的，而必须控制在合理限度内。

从民法角度来看，这类资源物没有对应的所有权人，但这种没有主的状态不同于通常意义上那种具有临时性、可随时为他人先占取得的无主，而是一种持续性存在，并构成先占的禁区。第三，权利并非绝对排他，许可未必当然优先。

(3)惠益如何分享，即资源收益的分配，包括有偿无偿、税费确定、收益用途和分配方式等。关于何为合理，宪法有关保护珍贵的动物和植物、不得侵占或者破坏自然资源等规定已反向划出了边界，在此范围内，须结合各种因素具体判断。还是从立宪之日起，自然资源才由非国有或个人私有转变为国家所有了？对此，理论和实务界均未有清楚回答。(二)从规范内容来看，资源国家所有权是保障自然资源的合理利用之权。

但由于国家的唯一性，专属国有也意味着国家没有处分这一对民法所有权至关重要的权能，其所有权性如何体现？(28)从现实角度来看，几乎每时每刻都有无数公众在并无国家明示许可甚至国家毫不知情的情况下通过包括消耗在内的各种方式利用着自然资源，进行着事实上的处分，这是否构成对国家所有权的侵害而须禁止？如果是，则实践为何大相径庭？如果不是，也即非所有权人可以无须国家同意而自由利用，那这种所谓专属国家所有还有何意义？而从公权角度来看，上述都不是问题：既然授予的是公权，不涉及物权变动，不影响原有私权，也就不存在无权处分、征收以及谁补偿谁的问题。实际上，第三者效力规范的出现只是宪法发展中的一种特殊现象，有其特定的社会历史背景，并不契合宪法的宗旨及本性，不值得鼓吹和提倡。

当然，限制须合理、适度，且以保障公共利益所必须为前提，不得轻易行使，否则将构成违宪。只要不与现行法相抵触、内在逻辑一致、不违背基本法理，即可放手解释，但方向必须是良好的社会效果，即资源利用的公平和高效。

当然，在宽泛意义上，从该权的私权属性以及在合法范围内的支配效力来看，也可将之视为一种特殊物权。因此，尽管或许在抽象层面可以笼统地认为作为一个整体事物的国家主权本身不受法律约束，但在实践层面，主权的具体行使离不开宪法的指引和规范。